本文是《中国工业经济》第898篇观点精粹。查阅论文原文和数据等附件，请访问《中国工业经济》网站或登陆中国知网下载。作者：蔡昉，贾朋
单位：中国社会科学院，中国社会科学院人口与劳动经济研究所，中国社会科学院人力资源研究中心
原文刊发：《中国工业经济》2022年第12期，原标题为《中国地区差距类型变化及其政策含义》。
习近平总书记在谈到区域发展问题时强调：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。”这一辩证思维方法，是我们认识区域发展战略意义、评估实施效果、认识现状和挑战、理解局部发展和全局发展关系，以及部署和实施进一步促进区域协调发展各项战略和政策的根本指引。
进入21世纪以来，中国相继提出并实施了西部大开发战略、中部崛起战略、东北等老工业基地振兴战略等区域均衡战略。与此同时，中国在2001年加入世界贸易组织后，加快了对外开放步伐，充分利用了经济全球化的高峰期。研究表明，过去20余年的中国经济增长与区域发展趋于协调是同步发生的。
在党的二十大报告中，党中央对促进区域协调发展做出重大部署，指出了构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系所要推进的重大区域战略。根据党的二十大报告精神和习近平总书记关于区域协调发展的重要指示精神，本文拟揭示以往区域均衡发展战略的实施效果，在此基础上阐述中国面临的国内外发展环境变化。总体来说，中国经济已经到了这样的发展阶段，传统意义上的生产要素如资本积累不再是经济增长的绝对制约因素。因此，区域发展中出现的新情况和新问题，不仅对区域经济学研究提出了新课题，还紧迫要求研究范式的转换。本文也针对区域协调发展战略的实施提出政策建议。
（1）进入21世纪以来，中西部地区的经济增长明显加快，在2001－2021年期间，中部地区和西部地区的实际增长率都快于东部地区。结果是，中西部地区的经济规模在全国的占比也有所提高。同时，在2011年以来中国经济增长整体减速的情况下，相比而言，中西部地区的经济增长减速也相对温和。很显然，通过对地区经济指标的比较，从一般经济发展概念来说，中西部地区在很大程度上实现了对东部地区的赶超；从实施区域均衡战略的角度，特别是针对中西部地区的发展战略来说，也可以说取得了预期的效果。
观察使用省际人均地区生产总值计算的泰尔指数及其变化，进一步验证了以上判断。计算得出的省际人均地区生产总值的泰尔指数，先从1992年的0.145提高到2001年的0.183，随后下降到2011年的0.099，再进一步下降到2021年的0.080。将泰尔指数分解为地区内省际差距和地区间差距发现，地区内省际差距和地区间差距都是降低的；但一个明显的趋势是，地区内省际差距对于总体差距的贡献已经接近甚至超过地区间差距的贡献，表明地区差距的类型出现了明显变化。
（2）在经济发展的较低阶段上，一个国家内部的地区差距，更主要地表现为一种二元划分式的关系，即每个地区分别存在于丰裕与匮乏、富裕与贫穷、发达与不发达，或者具备发展能力与发展能力不足的二元反差之中。这种类型的地区差别，就其发生的原因来说，通常具有很强的确定性和显而易见的特点。也就是说，既然某些特征相似的地区不具备必要的发展条件，譬如说极低的积累率导致资本的不足，持续地处于二元格局中落后的一极，既是不可避免的，亦可能顽固地陷于落后的恶性循环之中。与此形成鲜明反差的则是，那些具备必要的发展条件的地区，总是可以得天独厚地处于发展水平二元划分中的另一级，并且在良性循环中得以保持这种地位。
（3）一旦国家整体进入更高的发展阶段，二元经济结构特征明显减弱，现代经济增长成分居于主导的地位，这种二元划分框架越来越不适宜用来分析区域经济发展现象。由于生产要素的禀赋、积累、流动、配置和重新配置，都不再存在根本性的障碍，原来的贫穷地区或不发达地区，也就不再注定缺乏必要的发展条件。这时，地区差距仍然会存在，甚至可以说，地区差距是经济发展的常态现象，但是，这种差距不再具有非黑即白式的二元对立特点，而是表现出明显的多元化和多样化特征，落后地区仍然存在，但在区域分布上呈现更加随机的模式。也就是说，随着经济发展阶段发生某种程度的变化，影响地区差距的因素也将发生相应的变化。相应地，传统二元划分法的信息基础就不够充分了，理论对现实的解释力终归会陷入捉襟见肘的窘境。这时，区域经济发展问题的研究范式也面临着转换的挑战，即朝着更加关注多元化因素、更加具备多视角，以及更加统一的分析框架方向演变。
准确理解党的二十大报告对区域协调发展的最新战略部署，认识区域协调发展战略思路的内在逻辑，把握国土空间体系的顶层设计和全面布局，我们可以从如下几个方面入手推动政策的转变。
首先，从补要素短板为取向的倾斜性扶助战略，转向实施综合提升发展能力的全面战略。旨在以大规模投资拉动的地区发展战略，本质上都是冀图以不平衡的政策，推动形成平衡发展的格局。地区差距的缩小，通常就是要经历从二元划分的整体不平衡，到多元化的局部不平衡的稀释过程，最终达到相对平衡的动态目标。这时，战略的制定和实施相应转向以相对平衡为直接取向。
其次，从政府主导各种投资和建设项目的政策取向，转向政府着眼于营造良好的营商环境，构建要素充分流动和有效配置的体制机制，促进全国统一市场的形成。在地区差距具有二元划分特征的情况下，相对落后的地区迫切需要获得稀缺资源，政府通常着眼于填平要素禀赋缺口，重在硬件建设。一旦这种资源或要素的持续性稀缺特征消失，“一把钥匙开千把锁”的思路也就不再奏效。政府需要转向制度建设，营造激励相容的格局。这样，相对落后的地区或者因各种原因一时陷入困境的地区，处于一种能力建设阶段，以便有足够的能力，以最大的可能性，找到、创造并抓住任何逆袭机会。
再次，从实施基于宏观层面大板块划分的区域均衡发展战略，转向进行更加精细的区位界定，更加面向地方特殊难点和比较优势，部署更具体有效的政策举措。随着区域协调发展战略的整体性、多元化、丰富性、立体感的增强，中国解决地区差距的新战略已经处在这样的演进过程中。
最后，实现基本公共服务在所有地区的均等覆盖，实现地区发展水平与社会保障和其他基本公共品的可得性脱钩，保障全体居民基本生活质量同步提高。区域发展从各种从平衡到不平衡、再到新的平衡的调整，作为发展方式和增长模式的新旧转换过程，都具有创造性破坏的性质。没有这个优胜劣汰机制，就无法实现地区发展的凤凰涅槃。然而，一方面，地区差距造成生产要素特别是人口和劳动力的流失，也会伤害地区的长期可持续增长能力，妨碍其回到正常发展轨道；另一方面，作为生产要素载体的劳动力和人口，任何时候都应该受到社会保护，获得均等的基本公共服务，享有社会必要的生活水平。
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参考文献引用范例：
[1]刘守英，熊雪锋，章永辉，郭贯成.土地制度与中国发展模式[J].中国工业经济.2022,(1):34-53.如果研究中使用了未在杂志纸质版刊发、但在杂志官方网站上正式公开发表的数字内容（包括数据、程序、附录文件），请务必在研究成果正文中注明：
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《中国工业经济》是应用经济学和管理学类综合性权威理论刊物，重点覆盖国民经济、产业经济、工商管理、案例研究等学科领域，专门刊发以重大前沿理论和现实问题为研究对象的前瞻性、引领性、规范性最优秀研究成果。为国家社会科学基金第一批重点资助期刊，中国社会科学院创新工程首批试点学术期刊；曾荣获第三届国家期刊奖（最高层次奖），中国社会科学院优秀学术期刊特别奖（2020）、第二至四届优秀期刊奖连续3届一等奖，第三届全国百强报刊；为全国中文核心期刊工业经济类第一名（历年），中国人文社会科学综合评价AMI权威期刊（2014、2018），连续11年荣获中国最具国际影响力学术期刊（2012—2022）称号，是国家自然科学基金委员会管理科学部认定的管理科学A类重要学术期刊（历年），中国工业经济学会核心会刊。
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